Nas últimas décadas, a Medicina Tradicional/Complementar e Alternativa (MT/MCA) e seus produtos, principalmente plantas medicinais, cada vez mais têm-se tornado objeto de políticas públicas nacionais e internacionais, especialmente na área da saúde, incentivadas pelas recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS). No Brasil, as plantas medicinais e seus derivados são amplamente utilizados pela população nos cuidados com a saúde, assim como existem programas de fitoterapia inseridos no Sistema Único de Saúde (SUS). Os principais instrumentos norteadores, aprovados em 2006, são a Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares no SUS, que contempla diretrizes, ações e responsabilidades institucionais, entre outras, para plantas medicinais e fitoterapia no SUS, e a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, que traz diretrizes para desenvolvimento da cadeia produtiva de plantas medicinais e fitoterápicos. As políticas nacionais trouxeram avanços para a saúde no País, pela normatização e institucionalização das experiências com plantas medicinais e fitoterapia na rede pública e como indutor de políticas, programas e legislação nas três instâncias de governo.
Palavras-chave: Política pública. Planta medicinal. Fitoterápico. Fitoterapia. Saúde pública. Medicina tradicional.
Políticas públicas contemplam diretrizes e linhas estratégicas de atuação governamental, as quais orientam legislação, programas e projetos para o desenvolvimento econômico e social do país. A diversidade biológica ou biodiversidade, compreendida como o “conjunto de todos os seres vivos com toda sua variabilidade genética”, tem sido cada vez mais reconhecida como um dos elementos centrais para o desenvolvimento e bem-estar da humanidade e a grande responsável pelo equilíbrio ambiental global (WILSON, 1997).
Nas últimas décadas, a Medicina Tradicional3/Complementar e Alternativa (MT/ MCA) e seus produtos, principalmente plantas medicinais, cada vez mais têm-se tornado objetos de políticas públicas nacionais e internacionais, especialmente na área da saúde, incentivadas pelas recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS), a qual reconhece a importante contribuição da MT na prestação de assistência social, especialmente às populações com pouco acesso aos sistemas de saúde (BRASIL, 2008b). Estas práticas estão cada vez mais popularizadas e valorizadas e são incentivadas não somente pelos profissionais que atuam na rede básica de saúde dos países em desenvolvimento, mas também por aqueles países onde a medicina convencional é predominante no sistema de saúde local (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, 2002).
Os esforços da OMS em considerar o valor potencial da MT, como práticas seguras e eficazes, e incentivar sua integração aos sistemas oficiais de saúde orientados pelas diretrizes de políticas nacionais de MT, iniciaram-se no final da década de 1970 com a criação do Programa de Medicina Tradicional. Um dos principais documentos, frutos desse Programa, foi “Estratégia da OMS para a Medicina Tradicional para 2002-2005”, que contempla diagnóstico, desafios e potencialidades da MT, assim como o papel e os objetivos da Organização nesse campo. Nesse documento, a OMS (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, 2002) propôs respaldar os países a:
a) integrar as MT/MCA aos sistemas nacionais de saúde, desenvolvendo e implementando políticas e programas nacionais;
b) promover a segurança, eficácia e qualidade das MT/MCA;
c) aumentar a disponibilidade e acessibilidade das MT/MCA;
d) fomentar o uso racional das MT/ MCA, tanto pelos provedores quanto pelos consumidores.
Outro importante documento, publicado em 2005, foi o “National Policy on Traditional Medicine and Regulation of Herbal Medicines”, que discute a situação mundial das Políticas Nacionais de MT/ MCA e medicamentos oriundos de plantas medicinais (fitoterápicos, no Brasil). No diagnóstico, 45 países dos 141 que responderam ao questionário afirmaram possuir Política Nacional de MT/MCA e, quanto à situação regulatória para medicamentos oriundos de plantas medicinais, a maioria dos Estados-membros (65%), ou seja, 92 possuem leis ou regulamentos para esses medicamentos, onde se inclui o Brasil. Segundo a OMS, os medicamentos oriundos de plantas medicinais (herbal medicines4) são os mais largamente utilizados nas medicinas tradicionais. Para esses medicamentos, relata que os mais importantes desafios são critérios de segurança, eficácia e qualidade e que dependem de regulamentação adequada (WHO, 2005).
No Brasil, as plantas medicinais e seus derivados vêm, há muito, sendo utilizados pela população nos seus cuidados com a saúde, seja pelo conhecimento tradicional na MT indígena, quilombola, entre outros povos e comunidades tradicionais, seja pelo uso na medicina popular, de transmissão oral entre gerações, seja nos sistemas oficiais de saúde, como prática de cunho científico, orientada pelos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS). Além do conhecimento tradicional associado às plantas medicinais, da tradição de uso pela população, da rica diversidade de espécies vegetais, da grande sociodiversidade, o País possui infraestrutura tecnológica para desenvolvimento de produtos oriundos da biodiversidade brasileira com vistas à ampliação do acesso da população a serviços e produtos em atenção à saúde, assim como redução da dependência tecnológica de insumos farmacêuticos.
Todas as oportunidades e potencial do País para desenvolvimento das plantas medicinais e da fitoterapia para a população brasileira e de ações e programas implantados na rede pública de saúde, diversos documentos e recomendações foram elaborados, visando normatizar esse setor e ampliar o acesso a esses produtos e serviços com segurança e eficácia. Dentre estes são citados:
a) o Programa de Pesquisa de Plantas Medicinais (PPPM) da Central de Medicamentos (Ceme), do Ministério da Saúde, vigente entre 1982 e 1997, que realizou pesquisas com 55 espécies de plantas medicinais com o objetivo, entre outros, de: Desenvolver uma terapêutica alternativa e complementar, com embasamento científico, por meio do estabelecimento de medicamentos fitoterápicos originados a partir da determinação do real valor farmacológico de preparações de uso popular, à base de plantas medicinais. (BRASIL, 2006d);
b) a Resolução Ciplan no 8, de 8 de março de 1988, a qual regulamentou a prática de fitoterapia nos serviços de saúde, assim como criou procedimentos e rotinas relativas à prática da fitoterapia nas Unidades Assistenciais Médicas;
c) as recomendações das Conferências Nacionais de Saúde, do Fórum para a Proposta de Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, ocorrido em 2001, e do Seminário Nacional de Plantas Medicinais, Fitoterápicos e Assistência Farmacêutica, ocorrido em Brasília, em setembro de 2003 (BRASIL, 2006d).
A primeira Política Nacional que contemplou diretrizes com interface com a MT, nesse caso a Medicina Tradicional Indígena, na qual as plantas medicinais destacam-se como importante recurso terapêutico, foi a Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, aprovada por meio da Portaria GM no 254, de 31 de janeiro de 2002, do Ministério da Saúde. Nesta Política Nacional:
O princípio que permeia todas as diretrizes é o respeito às concepções, valores e práticas relativos ao pro cesso saúde-doença próprios a cada sociedade indígena e a seus diversos especialistas. A articulação com esses saberes e práticas deve ser estimulada para a obtenção da melhoria do estado de saúde dos povos indígenas. (BRASIL, 2002).
Entre as diretrizes cabe destacar:
a) articulação dos sistemas tradicionais indígenas de saúde;
b) produção de ambientes saudáveis e proteção à saúde indígena;
c) promoção ao uso adequado e racional de medicamentos, a qual estabelece:
Nas ações que envolvem direta ou indiretamente a assistência farmacêutica no contexto da atenção à saúde indígena, devem também compor as práticas de saúde tradicionais dos povos indígenas, que envolvem o conhecimento e o uso de plantas medicinais e demais produtos da farmacopeia tradicional no tratamento de doenças e outros agravos à saúde. (BRASIL, 2002).
Outra política nacional que veio atender à demanda da OMS de formulação de Políticas Nacionais de MT/MCA, visando integrá-las aos sistemas oficiais de saúde, é a Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC) no SUS, aprovada em 2006, que contempla diretrizes para Medicina Tradicional Chinesa/Acupuntura, Homeopatia e Plantas Medicinais e Fitoterapia, assim como para observatórios de saúde do Termalismo Social e da Medicina Antroposófica.
O processo de elaboração e a aprovação da PNPIC proporcionaram o desenvolvimento de políticas, programas e ações em todas as instâncias do governo federal. Destaque é dado à Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, elaborada pelo Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), a qual contempla diretrizes para toda a cadeia produtiva de plantas medicinais e fitoterápicos. As diretrizes para plantas medicinais e fitoterapia no SUS, incluídas nesta Política Nacional, estão em consonância com as diretrizes da PNPIC (BRASIL, 2006e).
A PNPIC no SUS e a Política Nacional Plantas Medicinais e Fitoterápicos trouxeram grandes avanços, entre outros, para a saúde no País, pela normatização e institucionalização das experiências com plantas medicinais e fitoterapia na rede pública e como indutoras de políticas, programas e legislação nas três instâncias de governo, fato comprovado pelo aumento significativo de ações, programas e políticas nos Estados e municípios brasileiros após as suas aprovações.
POLÍTICA NACIONAL DE PRÁTICAS INTEGRATIVAS E COMPLEMENTARES (PNPIC) NO SUS: PLANTAS MEDICINAIS E FITOTERAPIA
No Brasil, aproximadamente 350 municípios/Estados, distribuídos em todas as regiões, oferecem ações/serviços com plantas medicinais e fitoterapia no SUS, além de outras práticas integrativas e complementares (Homeopatia, MTC/Acupuntura, Medicina Antroposófica, entre outras). As ações/serviços de fitoterapia ocorrem de maneira diferenciada, com relação aos produtos e serviços oferecidos, principalmente relacionadas com as espécies de plantas medicinais disponibilizadas, em virtude dos diferentes biomas. No entanto, a maioria das ações é ofertada na atenção básica (BRASIL, 2008b), definida na Política Nacional de Atenção Básica como o conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e a proteção da saúde à prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde.
Alguns Estados/municípios possuem políticas e legislação específicas para o serviço de fitoterapia no SUS e laboratórios de produção, disponibilizando plantas medicinais e/ou seus derivados, além de publicações para profissionais de saúde e população sobre uso racional destes produtos. Outros, no entanto, possuem com menor nível de complexidade, em virtude de implantação recente, da carência de recursos e de profissionais capacitados ou pela dificuldade em cumprir as exigências da legislação sanitária.
A necessidade de normatização e institucionalização dessas ações/serviços inseridos no SUS, as demandas da OMS e da população brasileira pela valorização das práticas tradicionais (populares) culminaram na formulação e aprovação da PNPIC no SUS, por meio da Portaria GM no 971, de 3 de maio de 2006, do Ministério da Saúde, após amplo processo de discussão e validação com representantes de governo e da sociedade civil, assim como pela submissão às instâncias de avaliação de políticas de saúde. Por meio dessa política, o Ministério da Saúde estabeleceu diretrizes para incorporação e implementação da Homeopatia, Plantas Medicinais e Fitoterapia, Medicina Tradicional Chinesa/Acupuntura, assim como para observatórios de saúde do Termalismo Social – Crenoterapia no SUS (BRASIL, 2006c).
Esta Política Nacional visa, entre outros:
Incorporar e implementar as Práticas Integrativas e Complementares no SUS, na perspectiva da prevenção de agravos e da promoção e recuperação da saúde, com ênfase na atenção básica, voltada para o cuidado continuado, humanizado e integral em saúde e contribuir para o aumento da resolubilidade do Sistema e ampliação do acesso às Práticas Integrativas e Complementares, garantindo qualidade, eficácia, eficiência e segurança no uso. (BRASIL, 2006c).
A PNPIC contempla diretrizes para Plantas Medicinais e Fitoterapia no SUS, cuja proposta foi construída seguindo o modelo da fitoterapia ocidental, entendida como:
Terapêutica caracterizada pela utilização de plantas medicinais em suas diferentes formas farmacêuticas, sem a utilização de substâncias ativas isoladas, ainda que de origem vegetal. (BRASIL, 2006c).
A abordagem dessa proposta incentiva o desenvolvimento comunitário, a solidariedade e a participação social, em virtude de a quase totalidade dos programas no País basear-se neste modelo (BRASIL, 2006c).
As diretrizes constantes nesta Política para Plantas Medicinais e Fitoterapia são (BRASIL, 2006c):
- elaboração da Relação Nacional de Plantas Medicinais e da Relação Nacional de Fitoterápicos;
-provimento do acesso a plantas medicinais e fitoterápicos aos usuários do SUS. A Política preconiza que os serviços podem disponibilizar planta medicinal in natura, planta medicinal seca (droga vegetal), fitoterápico manipulado e/ou fitoterápico industrializado;
-formação e educação permanente dos profissionais de saúde em plantas medicinais e fitoterapia;
- fortalecimento e ampliação da participação popular e controle social;
- incentivo à pesquisa e desenvolvimento de plantas medicinais e fitoterápicos, priorizando a biodiversidade do País;
- promoção do uso racional de plantas medicinais e dos fitoterápicos no SUS;
- acompanhamento e avaliação da inserção e implementação das plantas medicinais e fitoterapia no SUS;
- garantia do monitoramento da qualidade dos fitoterápicos pelo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária;
- estabelecimento de política de financiamento para o desenvolvimento de ações.
Essa Política contempla, também, ações e responsabilidades de entidades federais, estaduais e municipais para a sua implantação e implementação, as quais orientarão os gestores na implantação ou adequação dos programas existentes, assim como na formulação de políticas estaduais e municipais.
POLÍTICA NACIONAL DE PLANTAS MEDICINAIS E FITOTERÁPICOS
O desenvolvimento de políticas, programas e projetos do governo na área de plantas medicinais e fitoterápicos e as discussões durante a formulação das diretrizes para Plantas Medicinais e Fitoterapia da PNPIC apontaram a necessidade de uma Política Nacional que contemplasse diretrizes para o desenvolvimento de toda a cadeia produtiva de plantas medicinais e fitoterápicos, objetivando um projeto conjunto entre órgãos governamentais e não-governamentais. Visando à elaboração da Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, foi constituído por Decreto Presidencial, em 17 de fevereiro de 2005, o GTI, formado por representantes do Ministério da Saúde (coordenação); Casa Civil; Ministério da Integração Nacional; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC); Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT); Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA); Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e por representantes da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e Fundação Oswaldo Cruz.
O GTI, após período de discussão, subsidiado por documentos de fóruns, seminários e conferências, além de regulamentações nacionais e internacionais, elaborou a Proposta de Política que foi submetida aos ministros das Pastas envolvidas, para avaliação e aprovação e, posteriormente, à Casa Civil da Presidência. Em 22 de junho de 2006, a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos foi aprovada na forma do Decreto Presidencial no 5.813, que também instituiu o GTI para elaborar o Programa Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, em conformidade com as diretrizes da Política Nacional (BRASIL, 2006ae).
A Política Nacional traz como objetivo:
Garantir à população brasileira do acesso seguro e uso racional de plantas medicinais e fitoterápicos, promovendo o uso sustentável da biodiversidade, o desenvolvimento da cadeia produtiva e da indústria nacional. (BRASIL, 2006e).
Entre as 17 diretrizes contempladas no documento, podem ser citadas (BRASIL, 2006e):
Regulamentar o cultivo; o manejo sustentável; a produção, a distribuição, e o uso de plantas medicinais e fitoterápicos, considerando as experiências da sociedade civil nas suas diferentes formas de organização;
• Incentivar a formação e capacitação de recursos humanos para o desenvolvimento de pesquisas, tecnologias e inovação em plantas medicinais e fitoterápicos;
• Fomentar pesquisa, desenvolvimento tecnológico e inovação com base na biodiversidade brasileira, abrangendo espécies vegetais nativas e exóticas adaptadas, priorizando as necessidades epidemiológicas da população;
• Incentivar a incorporação racional de novas tecnologias no processo de produção de plantas medicinais e fitoterápicos;
• Garantir e promover segurança, eficácia e qualidade no acesso a plantas medicinais e fitoterápicos;
• Promover o uso sustentável da biodiversidade e a repartição dos benefícios derivados do uso dos conhecimentos tradicionais associados e do patrimônio genético;
• Promover a inclusão da agricultura familiar nas cadeias e nos arranjos produtivos das plantas medicinais, insumos e fitoterápicos;
• Incrementar as exportações de fitoterápicos e insumos relacionados, priorizando aqueles de maior valor agregado;
• Estabelecer mecanismos de incentivo para a inserção da cadeia produtiva de fitoterápicos no processo de fortalecimento da indústria farmacêutica nacional.
Para monitoramento e avaliação da implantação das referidas diretrizes, a
Política Nacional previu a criação de Comitê Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, GTI formado por representantes do governo e dos diferentes setores da sociedade civil envolvidos com o tema, posteriormente à elaboração do Programa Nacional.
Programa Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos
Posterior à aprovação da Política Nacional e com vistas à implementação de suas diretrizes foi instituído o GTI, formado por representantes do Ministério da Saúde (coordenação); da Casa Civil; Ministério da Integração Nacional; MDIC; MDA; MCT; Ministério da Cultura; MMA; MAPA; MDS e por representantes da Anvisa e da Fundação Oswaldo Cruz, pela Portaria no 2.311 do Ministério da Saúde, de 29 de setembro de 2006 (BRASIL, 2006b), republicada em 22 de fevereiro de 2007, com o objetivo de elaborar o Programa Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos.
Esse GTI, orientado pelas diretrizes e linhas de ação da Política Nacional, elaborou a proposta de Programa Nacional, que foi submetida à consulta pública e, após consolidação das contribuições, às instâncias superiores para avaliação e aprovação. O Programa foi aprovado em 9 de dezembro de 2008, por meio da Portaria Interministerial no 2.960, que também criou o Comitê Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, com representantes de órgãos governamentais e não-governamentais, estes com representantes de todos os biomas brasileiros (BRASIL, 2008a).
O Programa Nacional, em conformidade com as diretrizes da Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos e da PNPIC no SUS, traz ações, gestores, órgãos envolvidos, prazos e origem dos recursos para implementação destas ações com abrangência de toda a cadeia produtiva.
É o principal instrumento para orientação dos gestores federais na implantação das diretrizes da Política Nacional, assim como subsidia o trabalho do Comitê Nacional no monitoramento e avaliação das ações. Cabe ressaltar que a Política Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos é documento de Estado e, já o Programa, instrumento de governo para implantação das ações, com prazos e responsabilidades, necessita, portanto, de revisão e atualização a cada gestão do governo federal.
POLÍTICAS E PROGRAMAS ESTADUAIS/MUNICIPAIS PARA PLANTAS MEDICINAIS E FITOTERAPIA
Alguns Estados e municípios elaboraram suas políticas e regulamentações para o serviço de fitoterapia na rede pública de saúde anteriormente à iniciativa do governo federal, pela necessidade de normatização das práticas há muito existentes nos municípios. Entretanto, a demanda por normatização estadual/municipal incrementou-se com a formulação e aprovação das Políticas Nacionais. Atualmente, o documento da PNPIC é o referencial para Estados e municípios formularem suas políticas, assim como as estratégias de formulação e aprovação adotadas pelo governo federal.
Sobre as iniciativas estaduais/municipais, podem-se citar:
a) Ceará: Decreto no 30.016, de 30 de dezembro de 2009, que regulamenta a Lei no 12.951, de 7 de outubro de 1999, dispõe sobre a Política de Implantação da Fitoterapia em Saúde Pública no estado do Ceará;
b) Espírito Santo: Resolução no 543/ 2008 do Conselho Estadual de Saúde, que aprova a Proposta de Institucionalização da Política das
Práticas Integrativas e Complementares: homeopatia, acupuntura e fitoterapia, no estado do Espírito Santo;
c) Minas Gerais: Resolução no 1885, de 27 de maio de 2009, da Secretaria Estadual de Saúde, que aprova a Política Estadual de Práticas Integrativas e Complementares;
d) Rio Grande do Sul: Projeto de Lei no 108/2006, da Assembleia Legislativa do Estado, que institui a Política Intersetorial de Plantas Medicinais e de Medicamentos Fitoterápicos no estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências;
e) São Paulo: Decreto no 49.596, de 11 de junho de 2008, que regulamenta a Lei no 14.682, de 30 de janeiro de 2008, institui, no âmbito do município de São Paulo, o Programa Qualidade de Vida com Medicinas Tradicionais e Práticas Integrativas em Saúde e a Lei no 14.903, de 6 de fevereiro de 2009, que dispõe sobre a criação do Programa de Produção de Fitoterápicos e Plantas Medicinais no município de São Paulo e dá outras providências. de Plantas Medicinais e Fitoterápicos, com abrangência da cadeia produtiva de plantas medicinais e fitoterápicos, foram formulados em consonância com as recomendações da OMS e os princípios e diretrizes do SUS, levando-se em consideração, entre outros, o potencial e as oportunidades que o Brasil tem para desenvolvimento do setor, a demanda da população brasileira pela oferta dos produtos e serviços na rede pública e a necessidade de normatização das experiências existentes no SUS.
Essas Políticas têm convergência e sintonia com outras Políticas Nacionais, como a Política Nacional de Saúde, de Atenção Básica, de Educação Permanente, de Assistência Farmacêutica, de Atenção à Saúde de Povos Indígenas, de Povos e Comunidades Tradicionais, de Biodiversidade, a Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior, entre outras, e as ações decorrentes dessas políticas são imprescindíveis para melhoria da atenção à saúde da população, ampliação das opções terapêuticas aos usuários do SUS, uso sustentável da biodiversidade brasileira, fortalecimento da agricultura familiar, geração de emprego e renda, desenvolvimento industrial e tecnológico, inclusão social e regional.
